- Participación de las familias en la escolarización

POLÍTICAS DE AUTONOMÍA ESCOLAR Y PARTICIPACIÓN DE LAS FAMILIAS EN LA ESCOLARIZACIÓN: TENDENCIAS DEL CASO ARGENTINO

Myrian Andrada (UNQ)

1.Introducción

En las últimas décadas del siglo XX, importantes iniciativas han promovido la colaboración entre escuelas y familias para mejorar el acceso y la calidad de enseñanza. El trabajo se propone construir una taxonomía de los modelos de participación de las familias en la escolarización en Argentina, con especial referencia a las jurisdicciones de Provincia y Ciudad de Buenos Aires. La hipótesis que guía el análisis es que el tipo de regulaciones estatales en vigencia, propicia instancias de participación limitadas y diferentes para las familias en las escuelas publicas, respecto de los márgenes de intervención, con los que cuentan las familias que envían a sus hijos a escuelas privadas.   

2. Las promesas  (in) cumplidas de  la descentralización educativa

Durante la segunda mitad del siglo XIX y los años sesenta del siglo XX, la política educacional argentina vigente supuso, una férrea articulación entre la macropolítica estatal y la micropolítica escolar, que suponía alcanzar una transformación en las reglas de juego de la sociedad, a partir de los cambios en las decisiones macropolíticas, plasmadas en leyes, etc. Es decir, el poder deviene de los aparatos del Estado y esas "grandes" líneas de acción deben aplicarse a la sociedad civil. Esto suponía pensar una correspondencia directa entre política educativa y práctica escolar. En otras palabras, concibiendo al orden de lo escolar -al dominio de la institución escolar- como no dependiente de sus propias regulaciones micropolíticas sino determinada por factores externos a su propia constitución[1]. Aquello que sucedía en las escuelas debía ser un reflejo fiel de las regulaciones producidas en el nivel central estatal. Es así como desde los orígenes de la organización del sistema educativo en la Argentina, se identificaba una clara y fuerte impronta estatal que, posibilitó ordenar y disciplinar las experiencias escolares existentes en el actual territorio argentino.

Sin embargo, en la instalación de esos mecanismos de control estatal la posibilidad de una comunidad educativa activa en la escuela pública, no estuvo ausente. Desde los orígenes de la formación de los estados nacionales en América Latina, se favoreció un proceso de centralización en el cual la administración de la educación combinaba niveles de gestión con cierto poder de decisión. En Argentina, la existencia de un poder central en la toma de decisiones atinentes al campo educativo, coexistió con el poder local en la generación de ciertos mecanismos de regulación que se expresaron en normas legales y en debates, en torno a la participación de la comunidad en el funcionamiento de la escuela, es decir en el nivel de base del sistema educativo.

Sarmiento, prestigioso educador que llegó a ocupar la presidencia de la República Argentina, cuando fue convocado a ocupar la dirección de la educación de la Provincia de Buenos Aires[2], presentó todo un modelo organizativo para la educación cuyas estrategias se inspiraban en las observaciones y reflexiones que generaron sus viajes a los Estados Unidos y a Francia. Varios historiadores de la educación argentina (Puiggrós, 1990; Pineau, 1997) sostienen como hipótesis la estrecha relación entre las apreciaciones de Sarmiento durante sus viajes (la carencia de historia y la tendencia a la participación popular en el caso de la sociedad norteamericana) en tanto inspiraciones para el texto de la primera Ley de Educación Común de la Provincia de Buenos Aires N° 2688, sancionada en 1875. Para Sarmiento igual que para Alexis de Tocqueville, la democracia del porvenir debía conjugar la igualdad con la libertad política, había un origen y un destino, esa necesidad histórica en cuyo dilatado círculo los ciudadanos se entregaban a la tarea de asociarse libremente[3].

      De esta forma, los debates sobre la función política de la educación y la participación de la comunidad en el servicio educativo se presentaban en los orígenes de la organización de la educación provincial, a través de instancias locales concretas que eran los Consejos Escolares, con gran peso de la sociedad civil en el manejo de la educación[4]. Entre las atribuciones conferidas por la Ley de Educación Común de 1875 a los Consejos Escolares de Distrito, se encontraban: nombrar y contratar maestros con diploma expedido por el Consejo General de Educación, vigilar la conducta de los maestros, pudiéndolos separar de su empleo, acordar premios a maestros y niños, establecer nuevas escuelas, determinar la ubicación de las mismas, entre otras[5].  Es importante resaltar que, estos consejos escolares -aun existentes con funciones solo administrativas- no eran ni lo son actualmente, instituciones concebidas como representativas de las familias sino de los ciudadanos, ya que su jurisdicción y su método de elección toman como unidad a los distritos municipales (Carro, et al. 1996: 63). Sin embargo, constituían una instancia legalmente reconocida a través de la cual las familias podían presentar sus reclamos y/o opiniones respecto al funcionamiento de las escuelas a las que concurrían sus hijos.

 La Ley del año 1875, destinada a regular la educación en el territorio de la Provincia de Buenos Aires, concretaba dos grandes aspiraciones sarmientinas -unificación a nivel central y conducción local bajo los Consejos Escolares por distrito-, intentando involucrar a representantes locales de la comunidad desde cuestiones administrativas hasta pedagógicas, inspiración del modelo de Estados Unidos, donde la educación era sostenida y organizada por la comunidad local de distrito, pero no existía una instancia central responsable de la política educativa nacional. En la democracia norteamericana, la dispersión de unidades educativas desde el distrito hasta el Estado pasando por el municipio, era una realidad tal como sostiene Botana (1984: 324) en su trabajo: paradojalmente la descentralización era un sistema a construir desde arriba, delegando funciones el poder se limitaba a sí mismo y las lecciones de otras latitudes aconsejaban descentralizar la educación. La historia de la sociedad criolla empujaba las pasiones por el camino opuesto[6]. La combinación que intentó Sarmiento articulaba dependencia en cuanto a la responsabilidad de administrar recursos, y a su vez cierta independencia en relación con el gobierno y administración de las escuelas[7].

Fue un proceso que se desarrolló a través de posiciones encontradas y distintas en torno a la relación de los Consejos Escolares y la Dirección General de Educación (en el caso de la Provincia de Buenos Aires) período en el que encuentran posturas que van de un extremo al otro, es decir desde la total dependencia del gobierno central de la educación hasta aquellos intentos o propuestas de descentralización más radicalizadas del gobierno de la educación.

2.1 Mecanismos y regulaciones estatales acerca de la participación: familias como agentes de apoyo a las escuelas

   A partir de los años sesenta del siglo XX[8], la política educativa estatal proponía como parte de su programa de descentralización acercar la escuela a la comunidad y a la inversa, favoreciendo la participación de los padres en los asuntos de la escuela. Esta promesa en Argentina se expresaba solo en el discurso, pero sí el Estado nacional lograba descargarse del financiamiento de la educación pública, a través de un proceso de transferencia a las provincias para el sostenimiento de las escuelas y desconcentración administrativa de la educación. A partir de la década de los '80 del siglo XX, el intento oficial de inclusión de las familias en las escuelas se encuentra representado por: las asociaciones cooperadoras y los Consejos de Escuela. Estos últimos definidos como, un cuerpo representativo de todos los sectores de cada comunidad educativa con atribuciones consultivas y ejecutivas que hacen al ámbito exclusivo de su funcionamiento, y su finalidad principal era promover la organización de la misma, estimulando su protagonismo, unidad, vinculación y convivencia solidaria y participación[9]. La constitución de consejos de escuela no era obligatoria y tal lo prescribía la normativa que los reglamentaba[10], su implementación debía respetar los tiempos propios de cada comunidad educativa y/o de cada establecimiento.  

La evidencia aportada por las investigaciones acerca de los efectos de estas estructuras de participación, efectuadas por Cigliutti (1993) y Tiramonti (1993), destaca  que no se registran casos de instituciones escolares en los que estos consejos posibilitaron la cogestión, delegación de funciones o toma de decisiones de las familias en otros aspectos que no sean los relacionados con el problema edilicio o el equipamiento, en otras palabras su participación se concentraba en ciertas funciones de la dimensión administrativa -mantenimiento de la escuela, recaudar y administrar fondos-.

Por otra parte, en lo que hace a la dimensión técnico-pedagógica -es decir, curriculum, elaboración del proyecto institucional y del calendario escolar lectivo-, podían proponer prioridades o necesidades, pero aún así sus demandas dependían de otros organismos con poder político para la toma de decisiones: inspectores de escuelas, inspector en jefe de la rama del establecimiento, consejo escolar y otras autoridades ministeriales.

 En los resultados de su investigación Tiramonti (1993) demuestra como los consejos de escuela, fueron transformados en un complemento funcional al estilo del director de la institución escolar, con una influencia central de su parte incluso, en la construcción de los temas a tratar en las diferentes sesiones La normativa era muy ambigua respecto a sus funciones y tampoco propiciaba el incremento de la autonomía de las instituciones escolares. Entendiendo por autonomía escolar: un proceso que implica delegar, propiciar y hacer efectivas la toma de decisiones por parte de los actores -empowerment-, flexibilizando y desburocratizando la organización institucional al nivel de la escuela. Los diversos modelos teóricos de escuelas autónomas, se sustentan en la rendición de cuentas de su tarea y el incremento de la responsabilidad de las escuelas por los resultados -accountability- , es decir, controles "ex - post".  La estructura de los consejos de escuelas, contribuyó a afianzar la gestión centralizada de las escuelas y continuó delegando poder en la toma de decisiones a los equipos docentes, en detrimento de la participación de las familias.

En la actualidad, funcionan como entidades co- escolares, reconocidas legalmente las Asociaciones Cooperadoras, definidas como: instituciones básicas y fundamentales de la acción escolar, la normativa en vigencia[11] las excluye de tener injerencia en los aspectos técnicos, administrativos o disciplinarios de las escuelas. El director de la escuela, es quien cumple la función de asesor de las Comisiones Directivas de las asociaciones cooperadoras[12], que se conforma con ocho socios elegidos en asamblea por los socios activos, es decir, por los ciudadanos mayores de edad por residencia, actividad o escolaridad de sus hijos se hallen vinculados a la comunidad de la escuela a la que concurren y se encuentren en regla con el pago de su cuota de socio.

Se trata de un modelo de participación centrado en las contribuciones que los padres hacen a las escuelas para mejorar la provisión de los servicios, desde dinero, tiempo, trabajo hasta materiales. A el circuito "tradicional" para la distribución de recursos a las escuelas: Gobernación de la Provincia -Dirección de Escuelas- Consejos Escolares Distritales[13]- Escuelas, debe incorporarse a partir de 1992, la intervención de las asociaciones cooperadoras en la gestión de recursos para las escuelas.

En ese sentido, se le ha agregado a sus funciones (Tiramonti, 1996) la recepción de los gastos que financia la provincia y la administración de los comedores escolares. Por otra parte, la dinámica de este modelo -el único reglamentado a través del cual los padres pueden participar- no solo limita la incorporación a ella a un grupo "privilegiado" de padres -aquellos que pueden pagar la cuota y poseen el capital social suficiente como para comprender la complejidad de la dinámica de funcionamiento de la estructura establecida en su estatuto-, sino que a ello debe sumarse cierta dependencia de los vaivenes políticos y la habilidad de ciertos actores para incorporarse y moverse en la red de relaciones políticas, presente en la asignación y manejo de los recursos. Coincidiendo con Carro et al. (1996), uno de los problemas es que son los mismos objetivos establecidos por la reglamentación los que contribuyen a la conformación de cooperadoras en las que prevalecen los padres de mejor situación socio-económica o los que detentan mayores vínculos con instituciones políticas y religiosas poderosas a nivel local: estas situaciones suelen facilitar la obtención de recursos para las escuelas.

Este circuito de gestión local de escuelas, no solo presenta mecanismos injustos para los padres que no logran ingresar a la comisión de cooperadora; sino que el Municipio no interviene -salvo en los pocos distritos en los que existe un sistema municipal de escuelas-. Merece destacarse una reciente reforma al respecto: la creación de Unidades de Planificación Distrital entre cuyas funciones se destaca el sostenimiento de los edificios escolares como responsabilidad de las autoridades locales -proyecto que ciertos grupos de actores consideran como un intento de privatización de la educación, en tanto propiciaría mayores competencias a los Municipios y riesgos de clientelismo político, asociado a las culturas institucionales argentinas, se trata de un proceso que se ha iniciado recientemente y sobre el cual aún, no existen investigaciones o evaluaciones sobre sus implicancias sobre el control local de las escuelas. En resumen, las estructuras de participación de las familias en el sistema educativo continúan siendo las asociaciones cooperadoras, dedicadas especialmente a la colaboración económica y la promoción de actividades extraescolares[14].

La normativa escolar, ha tendido a regular la exclusión, pero no intervención de los padres en la cotidianeidad de las escuelas, expresando una situación de subordinación de las familias a los aspectos técnicos-pedagógicos diseñados solo por los equipos docentes y directivos, en otras palabras, qué se enseña y cómo se enseña queda totalmente en manos de los expertos especializados. Lo que se pone en juego en esta modalidad de participación es un estilo, que también se observa en otras instituciones del Estado, de no incluir a los usuarios en la delimitación de las características de los servicios que reciben.

De diez años a esta parte las políticas educativas jurisdiccionales, enfatizan el protagonismo de las familias en la vida escolar, pero la normativa de tercer orden -resoluciones, reglamentos escolares, disposiciones, etc.- que regula las posibilidades y límites de este proceso no ha sufrido modificaciones. A ello se suman los efectos diferenciales que dicha normativa produce, a partir del tipo de gestión a la que pertenece el establecimiento aunque, la existencia de un mayor margen de maniobra en las escuelas privadas otorgado por las regulaciones estatales, para diseñar su oferta pedagógica con participación de las familias, no garantiza su puesta en práctica ni, mucho menos, su adecuada utilización. Y también es cierto que, las restricciones en la autonomía generadas en niveles macropolíticos de decisión normativa no impiden que escuelas publicas puedan anular o al menos condicionar dichas restricciones mediante mecanismos intrínsecos a la cotidianeidad de las relaciones de poder en las escuelas.

Aún con esa prevención, resulta sensato no dejar de admitir la posibilidad de una relación positiva entre la autonomía de las escuelas privadas -y su consiguiente dinamismo y capacidad de adaptación a las necesidades de su matrícula- la elección de escuelas sin restricciones legales y la posibilidad de diseñar propuestas pedagógicas con participación de las familias. Las dificultades que cotidianamente afectan a la cooperación entre familias y escuelas, no solo se gestan en algunas escuelas en particular, sino que provienen también, de los límites y posibilidades que les otorgan las regulaciones dentro del sistema escolar.

3. El Proyecto Educativo Institucional: ¿mecanismo facilitador para la participación de las familias?

El estudio de las regulaciones en el nivel de las instituciones escolares, pone en evidencia las claras limitaciones y escasos márgenes para la intervención de las familias, en la construcción del Proyecto Educativo, arquitectura institucional -el proceso de elección de nombres a las escuelas, la utilización de signos, símbolos y uniformes escolares, entre otros- en materia de función estética, simbólica y construcción de identidades institucionales.

Las escuelas publicas estatales además de la escasez de recursos financieros, poseen una creciente "burocratización" de la tarea educadora y en cierta forma una limitación (estatal) para aplicar nuevas herramientas administrativas y pedagógicas. En todo caso deben "adaptarse" a los mandatos burocráticos construyendo un Proyecto Educativo Institucional (PEI) como forma de atender a las características del medio social circundante y propiciar ámbitos de intercambio con él. La normativa en vigencia para el caso de las escuelas estatales destaca la conformación de un equipo docente, para la concreción de ese proyecto y la inclusión de las demandas de las familias:

"A partir de su propia apertura y flexibilidad, el PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL (P.E.I.) podrá recoger las propuestas de la comunidad educativa, seleccionar las pertinentes y viables, en su clima de participación y compromiso. Es así como se está en presencia de un diseño en proceso de reconstrucción permanente."[15]

"Será de particular relevancia la conformación de equipos docentes que generen la creación de instancias comunitarias, facilitadoras de la concreción de Proyectos Institucionales que establezcan las acciones y metas educativa emergentes de las necesidades y demandas de la comunidad. Estos proyectos serán reflejo de criterios de autonomía que le darán identidad, capacidad de autogestión pedagógica e inserción social."[16]

El interrogante es si en realidad esta propuesta en la práctica, no termina por añadir una herramienta burocrática más a las escuelas estatales sin propiciar cambios significativos orientados a otorgar poder a las instituciones escolares, los educadores, los alumnos y sus familias. Por otra parte, en Argentina, existen  asociaciones de padres pero, principalmente en los ámbitos de la educación privada como la Confederación de Uniones de Padres de Familia de la República Argentina. La misma agrupa a diferentes federaciones regionales que realizan reuniones regularmente para discutir, entre otras cuestiones, el espacio que les corresponde a los padres de familia a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación[17]. Sin embargo, un proceso similar no se ha registrado para el caso de las familias que envían a sus hijos a escuelas publicas, aunque la mencionada Ley, en el título dedicado a la política educativa, garantiza a las familias el derecho como integrantes de la comunidad educativa a asociarse y a participar en organizaciones de apoyo a la gestión educativa[18]. 

4. Elección de escuelas y participación: familias como agentes con poder de decisión{mospagebreak}

El diseño de políticas educativas que incluye la participación de los padres, ha originado también una corriente de opinión en auge a partir de la segunda mitad del siglo XX en los países de América, según la cual los padres pueden mejorar la calidad de la escuela con el ejercicio de la libertad de opción y las políticas, por su lado, deberían colocar la igualdad de oportunidades educativas al alcance de las comunidades desventajadas (Viteritti, 2001), ya que la posibilidad de elegir entre una variedad de centros tiende a mejorar los sistemas educativos. El principal argumento de los defensores de la incorporación de mecanismos de mercado en la educación (Tooley, 1999) es justamente que si se liberaran de restricciones a las escuelas, en este caso en la inscripción de alumnos en relación a una determinada zona de influencia, además de otorgar mayor libertad de elección a los padres, se estimularía a las escuelas a mejorar su propuesta educativa, sobre todo por razones de eficacia y eficiencia. Este trabajo, propone situar la discusión en una perspectiva más amplia, a partir de las peculiaridades de los países latinoamericanos y analizar las posibilidades y límites de estas políticas educativas como formas de reconocer los derechos de las familias, como ciudadanos y mas allá de su consideración como clientes o consumidores.

La concepción de los padres como consumidores, limita su al poder en tanto sujeto político de elegir y/o retirar a su hijo de la institución escolar, es decir, ofreciéndoles "salida" desde una perspectiva individual, pero no la "voz". Se excluye la participación de los padres desde una perspectiva colectiva, en tanto capaces de ejercer su derecho como ciudadanos, por ejemplo participando en la selección del nombre de la escuela, en el proyecto educativo, en el diseño del calendario escolar, etc.

Las políticas educativas diseñadas a partir de la década del '90 del siglo XX en Argentina, se proponen modificar la naturaleza de la participación de las familias en la vida escolar, incluyendo como propuesta que los padres desempeñen roles de toma de decisión que incidan en las políticas de la escuela y sus operaciones. En Argentina, no existen programas de subsidio a la demanda ni de libre elección de escuelas que les permiten a los padres tener el poder de decidir a qué escuela enviar a su hijo, tal como el caso de otros países Latinoamericanos, que ya han implementado experiencias de ese tipo, entre ellos: Chile, Colombia, Guatemala, Puerto Rico, Belize (West, 1996). Sin embargo, el análisis de este trabajo pretende contribuir a la discusión acerca del diseño e implementación de políticas de participación de padres en América Latina, a partir de la identificación de las barreras y/o condiciones que tiendan a maximizar las oportunidades de participación de los padres,  focalizando el análisis a partir del estudio de las regulaciones destinadas a las instituciones escolares.

  Considerando las características y evidencias acerca de la historia de la educación privada en Argentina[19], las familias de los alumnos que asisten a las escuelas privadas han logrado poner en práctica la posibilidad de elegir la escuela que más se adapte a sus preferencias, sin contar con restricciones legales por parte del Estado, presentes para las escuelas públicas. Y por el lado de la oferta pedagógica, a pesar de las diferentes posibilidades de participación de los padres -por ej.: entre las escuelas privadas subvencionadas y las no subvencionadas-, el director de la escuela y los propietarios poseen injerencia en la determinación del ideario de la institución. Es también en este sentido que es posible considerar las diferencias en los espacios de participación, presentes en estas instituciones, distintos a las escuelas públicas. A ello puede sumarse la vigencia de disposiciones ministeriales, entre ellas aquella emanada de la Dirección de Educación de Gestión Privada de la Provincia de Buenos Aires -no contándose con una norma similar para el caso de las escuelas estatales-, que establece el deber de notificar fehacientemente a los padres y/o responsables del educando, las características del proyecto o ideario que la escuela aplicará para con los mismos, al momento de la matriculación[20].  

A su vez, los medios a través de los cuales los padres se informan sobre las características de las instituciones escolares y sobre todo acerca de su propuesta pedagógica y si el proceso de elección de escuelas se encuentra influido por su origen socio-económico y cultural, aún en la actualidad no tienen una respuesta certera, a partir del tipo de investigaciones sociológicas realizadas en la Argentina. En los países latinoamericanos se han identificado dos grupos sociales electores de escuelas, a partir del estudio de las regulaciones de las políticas educativas, el primero de ellos elige escuelas en el sector privado mientras que el segundo lo hace en el sector estatal (Narodowski, 1998: 24) .

Desde el lado de la demanda, estas escuelas se ven favorecidas además, por la posibilidad que tienen las familias de elegir la escuela de su preferencia, proceso que no siempre se verifica para con las escuelas estatales. En la Argentina existe la posibilidad de elegir entre escuelas de gestión estatal o privada (y en el caso de que estas últimas requieran el pago de aranceles, si es que se tienen los medios económicos para hacerlo) o entre escuelas estatales dentro del radio demarcado por las autoridades educativas. Y si bien el país tiene una organización escolar federal por lo que cada una de esas normativas varían en cada una de las 24 jurisdicciones en las que se divide; en algunas de ellas incluso, la inexistencia de normativa no inhibe el hecho de que las escuelas públicas acepten alumnos solamente si se corresponde con un determinado radio o sector.

La libre elección irrestricta -más allá del ámbito geográfico- todavía está vedada. En casos como el de la Provincia de Buenos Aires y sin diferencias sustantivas al resto de las jurisdicciones del país, los reglamentos escolares y resoluciones ministeriales establecen un orden de prioridades para la inscripción de alumnos y no pocas veces se esgrimen argumentos de equidad para impedir la liberación de esa restricción aún cuando su verdadero origen se encuentra en falencias para administrar adecuadamente las vacantes[21] y controlar el flujo de demanda escolar.

Por otra parte, el impedimento de la elección de una escuela por una mera cuestión geográfica pareciera no constituir una herramienta idónea para imprimir equidad al sistema; más bien incluso, podría hasta producir el efecto contrario. Sobre todo porque en la práctica de la inscripción de alumnos a los diferentes establecimientos escolares, tanto desde el lado de las instituciones, como del lado de las familias que intentan optar por la propuesta pedagógica que consideran más conveniente para sus hijos, existen transgresiones. Como ejemplo del primer caso, se han identificado ciertas estrategias de evasión a las prescripciones legales, cambiando el domicilio residencial cerca del momento de la inscripción, recurriendo a mecanismos de clientelísticos como el conocimiento de autoridades u a contactos por vínculos profesionales, entre otros. Las familias que suelen recurrir a estos mecanismos para evadir la normativa, poseen cierto capital cultural y/o económico que les permite hacerlo, por el contrario las familias de menores recursos económicos y menor capital cultural, son las mas perjudicadas al momento de elegir la escuela en la que desean inscribir a su hijo/a.

Y desde el lado de las escuelas, inscribiendo alumnos independientemente de su domicilio si los padres así lo solicitan, requiriendo a los alumnos los boletines de calificaciones antes de confirmar definitivamente la inscripción de los alumnos, esto último especialmente para las instituciones de nivel Polimodal -ex escuelas secundarias- en la Provincia de Buenos Aires. Por lo tanto, algunas escuelas públicas se valen de sus propias herramientas para conformar su matrícula escolar, mas allá de lo establecido en la reglamentación. Un proceso en consonancia con los estudios (Braslavsky y Tiramonti, 1995; Frigerio, 2000) acerca de la capacidad de las instituciones escolares para traducir las propuestas de las macropolíticas educativas, interpretarlas, encontrar intersticios sobre los que desplegar su autonomía, aprovechando sus potencialidades.  

Las propias constituciones, leyes nacionales y provinciales garantizan el derecho de los padres de elegir la escuela para sus hijos. No obstante ese derecho, presenta ambigüedades e importantes contradicciones si nos atenemos a lo establecido por la normativa de las provincias argentinas. En primer lugar, por la amplitud del texto legal al establecer que los padres o tutores de los alumnos/as tienen el derecho a elegir para sus hijos/as o pupilos/as, la institución educativa cuyo ideario responda a sus convicciones filosóficas, éticas o religiosas[22]. Ya que los términos que utiliza corresponden al ámbito de la educación privada, en tanto puede interpretárselo como exclusivo para esas instituciones, reafirmando su derecho a la libertad de enseñanza.

En segundo lugar, porque a pesar de que en las diferentes leyes de educación provinciales este derecho de los padres se encuentra establecido (lo que no hace más que reflejar mandatos constitucionales Nacional y provinciales), tal como se explicó anteriormente, otras normas de una jerarquía menor lo limitan. Quizás, el caso emblemático sea el de Ciudad de Buenos Aires, que a la fecha no posee una ley de educación jurisdiccional y en la que las escuelas se rigen en la práctica por las ordenanzas municipales -no derogadas a través de procesos legislativos- sobre la materia, que establecen como requisito para la inscripción de los alumnos, la residencia dentro del radio de diez cuadras del establecimiento[23].

La inscripción de alumnos en las escuelas privadas no tiene restricciones de ningún tipo, al menos desde lo legal y la normativa no establece restricciones para que las escuelas privadas sí pueden ser elegidas libremente, incluso aquellas que tienen subsidios financieros directos por parte del Estado (Narodowski, 2000). Y mas aún, no tienen un orden prioritario de inscripción de alumnos, su única restricción al respecto es el numero máximo de alumnos por sección[24]. A su vez, se establece la posibilidad de que los padres puedan reservar vacantes[25] para sus hijos en las escuelas de su preferencia.

Incluso existen a la venta, revistas y guías[26] de escuelas privadas de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires. En las mismas se detallan una serie de pasos para elegir una institución escolar privada, es decir, se intenta orientar a los padres en la toma de decisión: desde cómo armar un listado de cuatro a seis colegios que puedan interesar en función de las preferencias de la demanda, hasta sugerencias al momento de visitar las escuelas.

Desde la historia de las regulaciones destinadas a la inscripción de alumnos, en la década del '70 del siglo XX, durante los gobiernos militares en la Provincia de Buenos Aires, debía respetarse como requisito, un área de influencia de la escuela -denominada radio- definida por la inspección de los distritos escolares. A mediados de 1988 estas disposiciones dejaron de estar en vigencia, establecidas a raíz de los "supuestos" beneficios y efectos organizativos para la cotidianidad. Sin embargo, sus beneficios no fueron tales: los padres que deseaban enviar a sus hijos a otras escuelas públicas, no incluidas en el limite geográfico establecido por el radio de influencia de la escuela, transgredían esa disposición utilizando al momento de la inscripción en la escuela de su preferencia, el domicilio de parientes, amigos o el lugar de trabajo de alguno de los padres[27].

4. Redefinición del modelo de participación de las familias {mospagebreak}

Aunque varias de las modalidades de participación de las familias en Argentina, forman parte de procesos de descentralización educativa, resulta erróneo asumir como ecuación, que a mayor descentralización mayor participación y poder de decisión de los padres en la escuela publica. Pareciera que, las reformas educativas en Argentina han prestado escasa o nula atención a la regulaciones del funcionamiento de las escuelas referentes a las condiciones y barreras para la participación de las familias en las escuelas publicas.

 No puede obviarse que las escuelas privadas poseen mayores márgenes de maniobra que las estatales para diseñar sus proyectos institucionales y ello en cierta forma, les posibilita una mayor receptividad de las demandas de las familias y sobre todo, la posibilidad de construir ese proyecto en función de la matrícula a la que atienden. Si bien las escuelas privadas tienen múltiples regulaciones respecto a las condiciones que deben tener los edificios, los requisitos para la apertura y funcionamiento, en otros tantos aspectos el sector se encuentra crecientemente desregulado.

De lo que se trata es de revisar los mecanismos de la política educativa general del Estado a favor de los actores sociales, de revisar y discutir cómo avanzar en una real y efectiva transferencia a los educadores, familias y alumnos de la capacidad de ejercicio de poder acerca de la educación de sus integrantes. De indagar sobre los aspectos y condiciones que puedan propiciar en la escuela estatal, los aspectos positivos que están presentes en las escuelas privadas. El análisis exige profundizar estudios en esta línea, acerca de cuáles son las actividades educativas que deben ser fuertemente reguladas y cuáles deberían ser desreguladas, en el camino de la transferencia de poder a los actores de las instituciones escolares, pensando en la manera de avanzar hacia la democratización de la educación.

5. Algunas consideraciones finales

El desafío es extender los espacios de participación, presentes en las escuelas privadas a todo el universo de escuelas y familias, otorgándoles similares posibilidades para la construcción de su propuesta educativa. Pero si se dejara librado a las fuerzas del mercado, la construcción de los espacios y ámbitos de participación de la comunidad, los mismos aumentarían la inequidad, porque se brindarían mayores posibilidades a las familias que poseen mayores posibilidades y estrategias para la búsqueda de información sobre las ventajas respecto de las familias que no cuentan con ese capital socio-económico y cultural. Por ello el estudio de las regulaciones estatales es relevante. Si alguno de los privilegios de las escuelas privadas explícitamente normados, derivan en una mejor calidad o no le causan perjuicio, correspondería extenderlos al universo de establecimientos y no limitarlos sólo a un grupo de ellos.

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DIRECCIÓN GENERAL DE CULTURA Y  EDUCACIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Manual para Cooperadoras Escolares, Ediciones Ocampo: Buenos Aires, 2000.

PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Ley de Educación N° 2688, de 1875.

Provincia de Buenos Aires, Decreto Ley N° 4767, de 1972.

_____________________________. Decreto de Creación de los Consejos de Escuelas N° 4182 de 1988.

______________________________. Resolución N°  8661 de 1988.

______________________________. Ley Provincial de Educación N° 11.612 de 1994.

______________________________. Disposición N° 120 de la Dirección de Educación Privada de la Provincia de Buenos Aires, 1993.

______________________________. Disposición N° 2971 de la Dirección General de Escuelas de 1991.

______________________________. Reglamento para las Escuelas Privadas de la Provincia de Buenos Aires, Ediciones Ocampo: Buenos Aires, actualizado a 1998.

UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA EDUCACIÓN. Reglamento Escolar de las Escuelas Municipales de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1996.

Otras fuentes consultadas

ARROYO, Mariela, BASUALDO, A. & IVANIER A. Guía para elegir un colegio. Buenos Aires: Editorial Perfil, 2000.

LA NACIÓN. Colas para conseguir vacantes en La Plata, en Sección Cultura, Buenos Aires: Diario La Nación, 12 de diciembre de 2000.

CORDERO, M. Mas de mil chicos sin lugar en las escuelas de Bariloche, en Sección Sociedad, Buenos Aires: Diario Clarín, 14 de febrero de 2001.

CORDERO, M. Ordenan inscribir a los alumnos que iban a perder el ciclo lectivo, en Sección Sociedad, Buenos Aires: Diario Clarín,  22 de febrero de 2001.

EDUGUÍA. La guía de todas las instituciones educativas privadas y estatales de la Capital Federal y el Gran Buenos Aires. Bs. As.: Eduguía, 1999.

Todos los colegios. La Guía para elegir el colegio de sus hijos, Año 1 N° 1. Bs. As. : Editorial Todos los Colegios, 2000

Todos los colegios. La Guía para elegir el colegio de sus hijos, Año 2 N° 2. Bs. As.: Editorial Todos los Colegios, 2001.

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[1] Los conceptos de macro y micropolítica escolar, se utilizan aquí en el mismo sentido que para el caso de las periodizaciones de historia de la educación, desarrolladas por Narodowski, Mariano, en "La utilización de periodizaciones macropolíticas en Historia de la Educación. Algunos problemas".

[2] Durante dos períodos: desde 1856 a 1862 y entre 1875-1881, y en su libro publicado en 1849 De La Educación Popular. Respecto a esta obra para este trabajo se consultó la siguiente edición: Domingo Faustino Sarmiento, Educación Popular, Biblioteca Argentina: Director Ricardo Rojas, Librería La Facultad, 1915.

[3] Botana, Natalio, La tradición republicana: Alberdi, Sarmiento y las ideas políticas de su tiempo, Sudamericana, Bs. As. 1984: 323.

[4] Un análisis detallado de la evolución de estas instancias puede encontrarse en: Munín Helena, Historia de la conducción local de la educación bonaerense (1875-1992), Buenos Aires, Instituto de Estudios sobre estado y participación: Asociación de trabajadores del Estado, 1993

[5] Las leyes de educación común en la Provincia de Buenos Aires, en Katz R., Historia de la Educación en la Provincia de Buenos Aires, S/editorial, 1996. La historia de los consejos atravesó varias etapas, desde suprimirles las funciones conferidas hasta contar con un marco legal propio que les otorgaba solo funciones administrativas, y otros cambios hasta llegar a la sanción de la Ley de Educación de 1994, que rige actualmente esta jurisdicción y regula su atribuciones.

[6] En Sarmiento: Sobre educación popular. Carta al intendente de Valparaíso, Crónica 3/2/49, pág. 340-341, citado por Botana Natalio, La tradición republicana: Alberdi, Sarmiento y las ideas políticas de su tiempo, Sudamericana, Bs. As. 1984.

[7] La creación de la Dirección General de Escuelas y los Consejos Escolares de la Provincia de Buenos Aires está presente en el debate de la época sobre los agentes de control y gestión de la educación, ver el trabajo de Tedesco, Juan Carlos, Educación y Sociedad en la Argentina (1880-1900), Buenos Aires, Pannedille, 1970, pág. 123- 133.   

[8]Sintéticamente, vale la pena recordar que el primer hito regulatorio de la descentralización de la educación en Argentina, es el Decreto del Poder Ejecutivo de 1968 y a partir de 1969 comienza la transferencia de escuelas de la órbita nacional a la provincial, proceso que concluye en 1994.

[9] Decreto de autorización a la creación de los Consejos de Escuela, N° 4182, Buenos Aires, 1988.

[10] Resolución N° 8661, Dirección General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, noviembre de 1988. 

[11] Decreto Ley N° 4767, Buenos Aires, 1972 y Manual para Cooperadoras Escolares, Ediciones Ocampo, Buenos Aires: 2000

[12] Decreto Ley N° 4767, Buenos Aires, 1972 y Manual para Cooperadoras Escolares, Ediciones Ocampo, Buenos Aires: 2000 y Artículo 30 del Reglamento Escolar de las Escuelas Municipales de la Ciudad de Buenos Aires, UTE: 1996.

[13] Los consejos escolares de distrito, tal como se explicó poseen larga data en la Provincia de Buenos Aires y la Ley Provincial de Educación N° 11.612, sancionada en 1994, que regula la educación en esta jurisdicción, establece como funciones de dichos consejos, la gestión y mediación en la distribución de recursos (Artículos 90 y 91, Ley provincial). 

[14] Entre los objetivos se encuentran: financiar, administrar o participar en comedores escolares, establecer un sistema de becas para alumnos, cooperar en los planes de turismo escolar y/o financiar excursiones educativas, etc. Artículo 39 del Decreto N° 4767 de 1972 y Decreto N° 355 de 1973. Resolución N° 9757 de la Dirección General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, de 1996: Reglamentación de las actividades extraescolares a cargo de las cooperadoras.

[15] Consejo General de Cultura y Educación, Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, Documento Curricular: Proyecto educativo institucional: dimensión pedagógico-didáctica, Tercer documento curricular A.5, Buenos Aires, diciembre de 1996: 4. 

[16]Idem Documento curricular, pág. 21.

[17]La Confederación de Uniones de Padres de Familia de la República Argentina (CUPFRA), edita materiales  en los que se desarrollan diversas posiciones sobre la integración y participación de los padres en la comunidad educativa y desde 1997 edita un Boletín, para informar encuentros y reuniones de las diferentes representaciones regionales. En estas confederaciones se integran en su mayoría la comunidad educativa católica. 

[18] Artículo 5, Inciso  T de la Ley Federal de Educación, Argentina, 1993.

[19] Al respecto el estudio reciente coordinado por: Morduchowicz, Alejandro, et al. (1999) Estudio de la educación privada en Argentina: historia, regulaciones y asignación de recursos públicos, proporciona evidencia que contribuye a que demostrar el proceso de privatización de la educación en Argentina -que se verifica a través del desplazamiento de matrícula de la escuela publica a la escuela privada y en la apertura de nuevas escuelas privadas- comienza un incremento muy significativo a partir de fines de los años '50 del siglo XX. A tal punto que, durante 1960 la matrícula de escuelas privadas, respecto del total, se incrementaba a una tasa anual que duplicaba a la estatal.

[20] Artículo 1 de la Disposición N° 120 de la Dirección de Educación de Gestión Privada de la Provincia de Buenos Aires, de 1993

[21] En varias jurisdicciones, se han registrado serios inconvenientes para la inscripción de alumnos. Las familias deben someterse a largas colas para poder inscribir a sus hijos en la escuela de su preferencia, en La Nación del 22/12/2000, Buenos Aires. O como en Bariloche en donde peligraba la escolarización alumnos, por falta de espacio en las escuelas estatales, en Clarín del 14 y del 22/02/2001.

[22] Artículo 44, Inciso C de la Ley Federal de Educación, Argentina, 1993.

[23] Artículo 43 del Reglamento Escolar de las Escuelas Municipales de la Ciudad de Buenos Aires, UTE: 1996. También esta información se encuentra en los requisitos para la inscripción de alumnos, publicadas en el portal de educación de esta jurisdicción: Http://www.buenosaires.gov.ar/tramites/v01.htm

[24] Reglamento para las Escuelas Privadas de la Provincia de Buenos Aires, Resoluciones 3599/ y 53 / 63.  Algunas escuelas privadas de la provincia de Buenos Aires, utilizan como criterio propio de inscripción de alumnos dicho "orden de prioridades". Se trata de escuelas privadas con altos índices de demanda por parte de las familias para enviar a sus hijos a dichos establecimientos.

[25] Artículo 1 de la Disposición N° 2971 del Director General de Escuelas de la Provincia de Buenos aires, de 1991. Este acto administrativo, se relaciona con el pago de la matrícula anual por parte de los padres, pero aún así se trata de un instrumento de comunicación con las familias, que reviste la forma de "contrato de aranceles..." en el que se deben detallar los compromisos que asume la escuela con respecto a su oferta educativa y las obligaciones de los padres. La instancia previa a la confirmación de la matriculación, se denomina "reserva de vacante" y obrará como reserva de vacante para el año siguiente (Artículo 1).

[26] En Argentina la información la despliegan revistas y guías como: "Guía para elegir un colegio", "Eduguia" y "Todos los Colegios", se concentra en el ámbito de la educación privada y pueden adquirirse en los puestos de ventas de diarios y periódicos.

[27] Algunas investigaciones de Carro et. al (1996) desde una perspectiva antropológica, identifican como efectos producidos por la "desregulación" de la inscripción en la cotidianeidad de las escuelas, la producción de resultados dispares en los establecimientos de cada distrito, en el que las escuelas diseñaban estrategias diversas -como inclusión de materias extracurriculares: ingles, computación, instrumentación de propuestas organizativas alternativas como la no graduación escolar- tendientes a mantener estable el numero de inscriptos.